Los retos del agua

Agua y saneamiento: Soluciones al problema

Fernando Romero Neira

El acceso universal, sostenible y de calidad a los servicios de agua y saneamiento es el objetivo principal de la Política Nacional sectorial. En este propósito surgen algunas preguntas: ¿hay una proporción razonable entre el fierro, cemento, equipamiento y desarrollo de capacidades con fortalecimiento institucional?¿hasta qué punto es eficiente la asignación de estos recursos en tanto estemos soslayando o sigamos dilatando el diseño e implementación de soluciones a problemas estructurales que afectan directamente la calidad, asequibilidad y sostenibilidad en la prestación de estos servicios para los ámbitos urbano y rural?¿en qué medida estamos haciendo uso eficiente de las finanzas públicas para reducir estas brechas?, y finalmente, ¿podemos imaginar otras fuentes de financiamiento, público y privado, que contribuyan con las soluciones a lo planteado?

Durante los últimos diez años los peruanos hemos gastado en agua y saneamiento rural y urbano (en actividades y proyectos) alrededor de 39 mil millones de soles; en el Plan Nacional de Saneamiento el gobierno peruano se planteó cerrar brechas en agua y saneamiento al 2021 previendo una ejecución acumulada entre el 2017 y 2021 de S/. 49.5 mil millones (en promedio el 1.34% del PBI nacional anual), en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible. A la luz de estas cifras, es evidente que estamos avanzando hacia una mayor cobertura, sin embargo hay datos que lejos de tranquilizar incomodan a más de uno.

La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento – SUNASS-, ente regulador del sector, en su documento Benchmarking Regulatorio 2018, ha sistematizado información sobre las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento – EPS (empresas públicas que atienden al ámbito urbano) permitiendo un análisis comparativo entre ellas a través del Índice de Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento de estas empresas – IGPSS. Suponiendo que este índice recorra entre cien y cero, me atreví a dividirlo en cinco rangos iguales y asignarles una etiqueta a cada uno, de manera que se tienen calificaciones de Muy Bueno, Bueno, Regular, Malo y Muy Malo. En esta lógica el IGPSS de ninguna EPS alcanza el rango de Muy Bueno (más de 80 puntos), el 20.4% de ellas califica como Bueno (entre 60.1 y 80), como Regular el 59.2% y como Malo el 20.4%, nadie califica como Muy Malo. Considerando que las EPS se clasifican en tres tamaños (SEDAPAL no entra en esta clasificación): Grandes (se subdivide en dos), Medianas y Pequeñas; la mitad de las Grandes calificaría como Bueno y la otra mitad como Regular, en tanto que de las Medianas, apenas una califica como Bueno y de las Pequeñas ninguna.

Como dato adicional, para el año 2017, de las 50 EPS se tiene información disponible de 38 (no está SEDAPAL), 13 tienen utilidades positivas sumando 54.9 millones (El 80.8% de estas utilidades fueron generadas por las EPS Grandes), mientras que las otras 25 con utilidades negativas totalizando en color rojo 33.3 millones. La utilidad agregada del Sistema de EPS (si cabe el término) es positiva. Una conclusión rápida sugiere que a mayor escala de operación los resultados esperados en la gestión serán mejores y en consecuencia la calidad y sostenibilidad del servicio se incrementarán.

Otro indicador importante en la gestión del agua es el Agua No Facturada, que definitivamente impacta incrementando las restricciones en dos dimensiones, ambas correlacionadas. Por un lado en la situación económica y financiera de estas empresas y por otro, en el diseño e implementación de cualquier programa para el incremento de las coberturas de estos servicios, con evidentes costos sociales y económicos en la salud, educación y productividad. Según el documento mencionado, el Agua No Facturada anual en las 50 EPS (incluyendo SEDAPAL) alcanza el promedio simple de 39.22%; considerando que solo SEDAPAL para ese año produjo 699 millones de metros cúbicos, entre las 50 empresas se estaría llegando aproximadamente a 1.4 mil millones de metros cúbicos, perdiendo alrededor de 500 millones de metros cúbicos (dato más, dato menos). El porcentaje mencionado de Agua No Facturada impacta negativamente en los costos y gastos de operación de estas empresas, que para el año en mención sumaron 2.5 mil millones de soles (incluye a SEDAPAL pero, como ya se dijo, hay algunas que no registran datos), y también tiene efectos en los ingresos operacionales totales que para las empresas mencionadas sumaron 2.7 mil millones de soles.

En este contexto, habría una determinada cantidad de agua potable producida que no se estaría cobrando debido a filtraciones en los sistemas de distribución. Si sumamos este hecho a la brecha de cobertura en la macro y micro medición por el consumo de esa agua potable, se estaría incurriendo en costos operativos produciendo lo que no se podrá cobrar y/o incrementando el precio del producto para compensar, en alguna medida, aquello no facturado. Es cierto, faltan recursos para financiar mayor cobertura y calidad en los servicios, pero también una parte importante de esas finanzas están, literalmente, haciendo agua, reflexión que en parte ayuda con las preguntas planteadas.

Con respecto a las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales–PTAR, nuevamente SUNASS presentó, al 2016, un documento interesante sobre un diagnóstico de las mismas, con observaciones en tres grandes temas: el marco legal con respecto a la autorización y calidad de los vertimientos y reúso, entre otros; a nivel de la infraestructura, subrayando la insuficiente tecnología; y finalmente, a nivel de la operación comenzando por la ausencia del manejo de lodos en un porcentaje importante de las PTAR. Es decir, todo el planteamiento de economía circular, eje transversal en los Objetivos de Desarrollo Sostenible – ODS, estaría ausente. En este documento SUNASS plantea más de setenta propuestas para la mejora en la gestión de las PTAR, no hay lista de cotejo publicada que verifique algún nivel de avance.

Líneas arriba señalábamos sobre el uso eficiente de las finanzas públicas, es decir, los recursos adicionales se pueden lograr generando economías de escala en la gestión operativa de las EPS, no todo tiene por qué ser mayor endeudamiento y/o transferencias desde el Ministerio de Economía y Finanzas, sea a través del canal que fuere (por ejemplo OTASS  y las 19 EPSS que están bajo el Régimen de Apoyo Transitorio). Bajo este razonamiento y a partir del rápido análisis de las EPS, parte de la solución o respuesta a las preguntas planteadas, está en la integración de esas EPS a través de mecanismos de fusión donde las más grandes absorban a las de menor tamaño, o incluso entre algunas del mismo tamaño. Otro criterio de integración podría ser por ubicación territorial, fusionando por ejemplo, a las que operan dentro de un mismo departamento; este proceso permitiría operar con mayores economías de escala, mejorando sus ingresos operativos,  reduciendo costos, y alcanzando mayor cobertura, calidad y sostenibilidad.

También se debe reflexionar sobre la recomposición del Directorio de las EPS -que actualmente cuenta con tres miembros- bajo un diseño multi-institucional, amplia experiencia de sus miembros en el sector, temporalidad, entre otras de importancia, de manera que se minimice o elimine la filtración política hacia la propia gestión de la empresa. Como referencia, las Cajas Municipales tienen un Directorio conformado por siete miembros de cinco instituciones; el de las EPS podría tener entre cinco a siete miembros, dependiendo del tamaño,  donde estén representadas entidades como por ejemplo: el Municipio, Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, Ministerio del Ambiente, Cámara de Comercio y representante de cuencas.

El agua y saneamiento rural es otra realidad respecto a la urbana e igual de compleja. Entre los años 2012 y 2018, hemos ejecutado S/. 15.5 mil millones entre actividades y proyectos (MEF), por toda fuente de financiamiento y nivel de gobierno (MVCS – PNSR, gobiernos regionales y locales) incrementando (UNICEF-WHO. JMP 2019) el acceso al agua potable con un nivel de servicio “mejorado” (JMP), entre los años 2011 y 2017, de una cobertura de 68.58% a 77.41% y en saneamiento “mejorado” (JMP) de 50.28% a 60.78%; sin embargo, miles de millones de soles gastados para que al 2017 apenas el 1.7% de esta población que contaba con sistema de agua la consuma clorada (es decir segura, bajo las normas del MINSA), y al 2015 el 4.79% de la población se lave las manos de manera adecuada y el 26.84% mantenga su baño limpio; estos desastrosos resultados plantean una nueva pregunta ¿qué debemos hacer para efectivizar aquellos billonarios presupuestos ejecutados y que realmente impacten de forma positiva en la calidad de vida de las familias rurales?.

En el ámbito rural, SUNASS también desarrolló un documento similar, Benchmarking de Organizaciones Comunales, que permite analizar la gestión del agua y saneamiento con mayor detalle en centros poblados por debajo de los 2,000 habitantes. Para este propósito tomó una muestra a 247 organizaciones comunales que prestan este servicio, comúnmente llamadas Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento – JASS (asociaciones civiles de carácter privado que atienden el ámbito rural). De acuerdo a información del sector,  a nivel nacional existen 24,777 (MVCS). De esta muestra, apenas pudieron estimar el Indicador General de Calidad de la Prestación – ICP para 32 organizaciones comunales, es decir del 12.9% de las organizaciones entrevistadas. Este dato tiene una sustancial importancia en tanto permite colegir la débil gestión de estas organizaciones, medido en su formalidad y gestión, calidad en la prestación y sostenibilidad financiera, situación que se corrobora tomando uno de los varios indicadores que considera el ICP, el de cloración del agua, indicador por excelencia para el ámbito rural en tanto mide un resultado en la política sectorial y en la gestión de estas organizaciones comunales; apenas el 8.5% de esta muestra manifiesta que clora el agua bajo la calificación de Bueno.

La gestión del agua y saneamiento rural desde las organizaciones comunales mencionadas, por ley, y por el elemental principio de subsidiariedad, está directamente relacionada con los gobiernos locales, desde sus Áreas Técnicas Municipales – ATM,  si bien el 97% de los gobiernos locales declararon tener sus ATM (MVCS base datos ATM), solo el 55,4% manifestó contar con presupuesto aprobado para el cumplimiento de estas funciones (MVCS 2017); al respecto, el presupuesto para “Servicios de agua potable y saneamiento para hogares rurales”, asignado a los gobiernos locales para el año 2018, fue de S/. 73.9 millones (MEF 2018). Al parecer los criterios de asignación de los recursos responden a una errada inercia. Bajo el mismo concepto de gasto, considerando que es principalmente para capacitación y seguimiento, para el mismo año los gobiernos regionales recibieron S/. 30.3 millones. La suma de ambos niveles de gobierno alcanza a S/. 104.2 millones, considerando que son 1,586 municipalidades rurales con ATM, entonces a cada una de estas municipalidades (o sus ATM) “le habría tocado” en promedio una asignación mensual de S/. 5,474 soles más, soles menos. La cifra preocupa en extremo teniendo en cuenta que estas ATM tienen como función monitorear, supervisar, fiscalizar y brindar asistencia técnica y capacitación a las organizaciones comunales que prestan servicios de agua y saneamiento en el ámbito rural y que según MVCS – DATASS suman 24,777, es decir aquel promedio se termina “licuando” aún más en una cifra de irrelevante mención. Además de las funciones mencionadas, y por el principio de subsidiariedad, corresponde a este nivel de gobierno proveer los insumos para la cloración y desinfección de los sistemas, además de implementar estrategias de mantenimiento. Es decir, no alcanza ni para lo más elemental en este tema, el cloro.

La suma para ambos niveles de gobierno de los presupuestos para “Servicios de agua potable y saneamiento para hogares rurales”, equivale al 2.6% del Presupuesto Institucional Modificado del programa presupuestal de saneamiento rural para el 2018; es decir, con esta cifra se pretende proteger la billonaria inversión en infraestructura y equipamiento y por otro lado -razón de ser de todo este esfuerzo-, mejorar su adecuado uso y finalmente la calidad de vida de las familias. Simplemente no estamos asignando recursos al eslabón clave en esta cadena de valor público.

Respecto a estas organizaciones comunales, autogestionarias, denominadas Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento – JASS, diversos estudios (entre otros IEP 2011) muestran deficiencias en la gestión y prestación del servicio, es el caso de la deficitaria e insostenible situación económico financiera en la mayoría de ellas, entre otros determinantes por la ausencia de economías de escala en su operación. Parte de la solución está en la implementación de mecanismos de integración, que además contempla el marco normativo del sector, -como Asociaciones, Cooperativas u otras formas- de estas JASS y que podría nacer bajo un criterio de cuencas. Para este proceso están los gobiernos locales y regionales, en ese orden de prioridad y subsidiariedad.

No se pueden plantear soluciones aisladas y es aquí donde desempeñan un papel importante el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal  (MEF) así como el Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales – FED (MIDIS); mecanismos de financiamiento que involucren al sector privado (Asocio Público Privado, Obras por Impuestos) para la inversión de infraestructura y en la operación y mantenimiento de los sistemas urbano y rural; diseño de instrumentos de financiamiento público generados por metas que incentiven la liberación de recursos por reducción en la corrupción y/o por el incremento en la recaudación tributaria por menor evasión fiscal.

El problema del agua y saneamiento es multisectorial y su accesibilidad es determinante en la lucha contra la pobreza por su impacto multidimensional en salud, educación, productividad y ambiente. Aquí se reitera el planteamiento de algunas soluciones, todas viables, pero hay que implementarlas, hay que dar ese salto cuántico que nos separe de aquella tendencia inercial hacia la nada generando un quiebre positivo en esta curva que nos saque de la trampa del subdesarrollo.